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Opinião

Não é aceitável que reforma previdenciária enfraqueça pensão por morte

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Neste texto, tratarei dos impactos da pretendida Reforma no principal benefício destinado aos dependentes, no RGPS: a pensão por morte.

Segundo a exposição de motivos do Governo, item 57: “A proposta inclui a revisão das regras de cálculo de seu valor, a extinção da reversibilidade das cotas e vedação de acúmulo de pensão com aposentadoria, em complemento às alterações iniciadas pela Lei nº 13.135, de 2015, resultado da conversão da Medida Provisória nº 664, de 2014.”

Denota-se da referida proposta, inicialmente, que o Governo pretende desvincular a pensão por morte da obrigação de pagar ao menos um salário-mínimo, o que se fará com a exclusão da remissão ao §2° do art. 201, atualmente existente no inciso V, do mesmo artigo, da Constituição.

Além disso, a Reforma pretende inserir os §§ 16 e 17 ao art. 201 da CF, pelos quais se modificaria a forma de cálculo da pensão por morte. Atualmente, o pensionista recebe 100% do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou que teria direito a receber se estivesse aposentado por invalidez. Já os óbitos ocorridos a partir da data da promulgação da pretendida Emenda ensejarão a concessão de pensões cujo valor será equivalente a 50%, mais 10% por cada dependente, até o limite de 100%, vedada a reversibilidade das cotas aos demais dependentes, o que atualmente é garantido no art. 77, §1°, da Lei 8.213/91

Essa não é uma fórmula nova. Na Lei Orgânica da Previdência Social antiga, a Lei n.º 3.807/60, já havia igual previsão, no art. 37. Assim, entendo que, a despeito de se tratar de uma medida impopular, sua legalidade e constitucionalidade são inquestionáveis.

Porém, este percentual variável de pensão por morte, se estiver aliado à pretendida desvinculação do salário-mínimo, e à drástica redução no cálculo do valor da RMI da aposentadoria por invalidez, especialmente quando não for proveniente de acidente do trabalho (já comentada em artigo nosso de 29/01/2017[1]), pode vir a representar uma pensão por morte de valor bastante diminuto, incompatível para o sustento digno dos núcleos familiares dependentes do instituidor. Aí sim, teremos uma grave inconstitucionalidade material no tratamento da pensão por morte, proporcionada não pelo percentual da pensão, mas por uma inadequada desvinculação do salário-mínimo e por uma draconiana forma de cálculo das aposentadorias dos instituidores.

Grifo que a maior novidade da Reforma em relação às pensões por morte é o fato de que as cotas de cada dependente não mais reverterão aos outros beneficiários. Contudo, ao pretender a irreversibilidade de cotas, olvidou-se o Governo de atentar para uma realidade muito cotidiana dos foros previdenciários. Trata-se da concomitância de núcleos familiares distintos, dependentes economicamente do segurado do RGPS. E aqui não estou a tratar de duas pensões por morte deixadas por um segurado para duas companheiras concomitantes (o que é tema recorrente na jurisprudência). Trato da possibilidade de dois núcleos familiares distintos passíveis de regular existência, tais como uma união estável do segurado, com três filhos menores, e uma ex-esposa à qual o falecido prestasse pagamentos regulares de pensão alimentícia. São todos dependentes de primeira classe, como se nota dos arts. 16, inciso I e 76, §2°, da Lei 8.213/91, e não há prazo para o requerimento de pensão por morte. Como a Reforma não traz qualquer informação sobre a regulação infraconstitucional de seus dispositivos, ficará difícil entender o tratamento que o Governo dará a cada classe de dependentes, seus núcleos familiares distintos e suas peculiaridades.

Neste sentido, friso que é comum, nas rotinas forenses previdenciárias, encontrar ações judiciais nas quais se discute a necessidade de devolver valores recebidos de pensão por morte ao INSS, quando há uma habilitação posterior de dependentes de uma mesma classe, e que sequer conheciam ou não sabiam de sua localização. A dúvida, portanto, é simples: como se implantar uma irreversibilidade de cotas, sem regulamentar a concessão de pensões a dependentes de núcleos familiares distintos e concomitantes? O resultado será uma enxurrada de ações judiciais questionando valores de cotas individuais, possíveis enriquecimentos sem causa e pleitos de devolução de valores eventualmente descontados pelo INSS.

Ainda sobre a pensão por morte, a Reforma comete outro equívoco, ao afirmar, no pretendido art. 201, §16, inciso II, da CF, que “o tempo de duração da pensão por morte e as condições de cessação das cotas individuais serão estabelecidos conforme a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, nos termos da lei.” Ora, quis o Governo pretender que haja duração de pensão por morte de acordo com a idade de qualquer beneficiário, quando isto somente ocorre com cônjuge/companheiro? E caso seja o dependente um filho ou irmão inválido ou pessoa com deficiência? Com isso, o proponente da Reforma parece desconhecer as diferenças entre a pensão que é paga a dependentes que permanecerão com fatores impeditivos e permanentes ao ingresso adequado ao mercado de trabalho e a pensão que é paga a quem possui condições de exercer atividade laborativa.

De outro lado, a simples remissão aos “termos da lei”, contida no texto da PEC no art. 201, §16, inciso II da CF, não é clara o suficiente a sanar esta dúvida, especialmente diante da deslealdade pré-legislativa representada pela ausência da Reforma em seu aspecto infraconstitucional. Neste ponto, inclusive, nota-se uma Proposta que pretende constitucionalizar temas que são tratados pela lei ordinária, sem qualquer necessidade que justifique esse comportamento legislativo.

A pretendida irreversibilidade das cotas, portanto, só trará problemas e prejudicará o acesso à justiça. Se a ideia era considerar que os recursos destinados ao sustento do instituidor da pensão já não se fazem mais necessários após o seu óbito, a melhor solução já existe e foi totalmente desprezada pelo proponente da Reforma, que é a tabela de temporalidade para dependente cônjuge ou companheira(o), que foi trazida no art. 77, §2°, inciso V, alínea c, da Lei 8.213/91, in verbis:

“Art. 77. [...]

§ 2o  O direito à percepção de cada cota individual cessará:           

[...]

V - para cônjuge ou companheiro:

a) se inválido ou com deficiência, pela cessação da invalidez ou pelo afastamento da deficiência, respeitados os períodos mínimos decorrentes da aplicação das alíneas “b” e “c”;

b) em 4 (quatro) meses, se o óbito ocorrer sem que o segurado tenha vertido 18 (dezoito) contribuições mensais ou se o casamento ou a união estável tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do segurado;

c) transcorridos os seguintes períodos, estabelecidos de acordo com a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, se o óbito ocorrer depois de vertidas 18 (dezoito) contribuições mensais e pelo menos 2 (dois) anos após o início do casamento ou da união estável: 

1) 3 (três) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade; 

2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de idade; 

3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de idade; 

4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade; 

5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e três) anos de idade;           

6) vitalícia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade.”     

Esse regramento permite uma melhor e mais adequada proporcionalidade do benefício de pensão para o futuro, o que vem a se juntar ao atual requisito do tempo de duração da união estável e/ou casamento, abordado no art. 77, §2°, inciso V, alínea b, da Lei 8.213/91.

Portanto, nota-se que o Governo não se preocupou em demonstrar o insucesso atuarial das medidas trazidas pela Lei 13.135/2015 em relação à pensão por morte, de modo que não há razoabilidade nem adequação na pretensão de tornar irreversíveis as quotas daqueles que deixam de ser dependentes em favor dos demais dependentes, especialmente diante da substancial diminuição que os valores totais de uma pensão podem vir a sofrer, com a Reforma pretendida.

Outra importante questão é a pretendida vedação à acumulação de pensão e aposentadoria, trazida no §17 do art. 201 da CF. Essa vedação me parece representar medida que importa em enriquecimento ilícito da Previdência Social, pois desconsidera o fato de que a aposentadoria e a pensão que uma mesma pessoa recebe são benefícios de fonte contributiva distinta. Se há recolhimentos distintos e paralelos entre os cônjuges, formando o patrimônio que sustentava o modo de viver do casal, nada mais natural que os benefícios fossem acumulados, após o óbito de um dos cônjuges. Ninguém efetua seus recolhimentos pessoais ao RGPS sem considerar que estará deixando algum sustento a seus dependentes, em caso de seu próprio óbito.

Além disso, a Reforma, contrariando os objetivos constitucionais de inclusão previdenciária (já previstos no art. 201, §12, da CF em vigor), estará (e isso já está acontecendo durante este período de debates pré-legislativos) afastando, em vez de incluir, milhões de contribuintes individuais e trabalhadores regulares que já recebem pensão por morte, pois de nada adiantará contribuir se nenhum benefício de aposentadoria lhe será garantido, em cumulação com a pensão. Assim, imaginemos uma senhora de 44 anos de idade, casada, que vem a se tornar viúva de seu esposo, que, por sua vez, aos 60 anos de idade, estava aposentado. Ambos tinham rendimento mensal idêntico. Esta senhora, contribuinte individual autônoma, por razões diversas como desemprego ou doença, tinha apenas 6 anos de contribuições e, em tese, poderia se aposentar por idade, aos 60 anos de idade, com cerca de 22 anos de contribuições (pelas regras em vigor atualmente). Caso seja aprovada a Reforma, prevendo a inacumulabilidade da pensão com a aposentadoria, o que fará esta senhora? Claramente ela parará de contribuir para o RGPS (pois não poderá usufruir da aposentadoria com a pensão) e viverá dos proventos de sua pensão por morte. Os cofres da Previdência perderiam, nesta hipótese, 16 anos de contribuição de uma única cidadã. Como a realidade social e suas estatísticas demonstram que o homem ainda tem remuneração maior que a mulher, e que quase sempre vem a óbito antes de sua esposa, será comum a hipótese de uma viúva vir a receber pensão maior que seus rendimentos mensais pré-aposentadoria. A tendência será esta viúva parar de contribuir ao RGPS. É isto que será causado com a vedação à acumulação. Queremos incluir ou excluir cidadãos da participação previdenciária?

A nosso ver, portanto, a única modificação plausível e aceitável quanto à pensão por morte é a modificação de seu percentual, o que historicamente já existiu. Não poderão ser aceitas, por outro lado, medidas como a desvinculação ao salário-mínimo, a irreversibilidade de cotas e a vedação à acumulação de pensão com aposentadoria, eis que a temporalidade das pensões de cônjuges e companheiras(os), já delineada pela Lei 13.135/2015, por si só já importa em profunda alteração atuarial de tal benefício, que sequer foi considerada pelo proponente. Somente dessa maneira, se estaria respeitando um planejamento previdenciário adequado para os beneficiários potenciais de uma pensão por morte, sem lhes tirar a dignidade mínima para a sobrevivência após o óbito de seu instituidor.

 

[1] <http://www.conjur.com.br/2017-jan-29/reforma-previdencia-erra-nao-prever-regra-transicao>

 é juiz federal do 11º Juizado Especial Federal do Rio de Janeiro, especializado em matéria previdenciária, membro da Comissão de acompanhamento da reforma da Previdência, criada pela Ajufe, e doutorando do PPGSD/UFF.

Revista Consultor Jurídico, 13 de fevereiro de 2017, 7h22

Comentários de leitores

2 comentários

Reformar para excluir?

Victor R C Souza (Juiz Federal de 1ª. Instância)

Obrigado pelos comentários elogiosos, mrsilva. Uso esse espaço para esclarecer que trato, em meu texto, de contribuintes individuais autônomos que, diante de um RGPS que não lhes dê perspectiva de acesso à Previdência, não terão outro cenário que não seja o afastamento de suas atividades laborativas eventuais. Afastar-se-ão do mercado econômico respectivo, parando de recolher, e viverão de assistência estatal ou de terceiros. Esses, portanto, não são sonegadores. Mas, claro que a gestão deve melhorar. Ainda, o evento morte é ensejador do direito fundamental à proteção social contra o desamparo que ela provoca. Não se trata de manter conforto. Trata-se de manter, sim, o padrão de vida digno que um casal de aposentados mantinha até o óbito de um dos cônjuges, e correspondente, sim, a seus recolhimentos e salários. Não se pode imaginar que esse padrão seja mantido com a eliminação, repentina, dos proventos de um deles. O supérstite, indubitavelmente, terá sua vida levada a um padrão repentino de indignidade. O proponente da Reforma sequer se preocupou em redigir um texto que previsse uma regra de transição, da acumulação natural logo após o passamento para um padrão percentual que fosse reduzindo x% ao passar de x anos. Tal omissão não me parece medida compatível com o Estado de Direito. Temos que ver também que a comparação pura e simples com países ocidentais não se sustenta, sem se atentar para a história e as mazelas que cada sociedade carrega. Vivemos em um país que tem uma Constituição repleta de direitos que nem foram implementados. E agora vamos reformar essa Constituição para excluir esses direitos? De todo modo, apesar de divergirmos em alguns pontos, estamos abertos ao debate. O Brasil precisa debater sobre a Previdência e seu governo! Abraç

Excelente artigo

mrsilva (Procurador Federal)

Parabenizo o articulista pela texto, muito coeso e bem fundamentado. Entrementes, apresento dois argumentos que se contrapõe a algumas das idéias apresentadas. A primeira diz com suposto prejuízo decorrente da inacumulatividade da pensão por morte com aposentadoria. Ora, o subsistema previdenciário é calcado (ainda) no formato de seguro social (i.e., a cobertura pressupõe o pagamento); e, como sabemos, essa modalidade contratual (ainda que de natureza pública) enseja proteção mas não garante o recebimento da indenização (e.g., óbito do segurado que ainda não alcançou a aposentadoria e que não deixou dependentes). Em outras palavras: o fato de pagar as contribuições, por si só, não cria o direito imediato ao gozo das prestações (essas serão alcançadas quando cumpridos os requisitos legais apenas). Assim, enquanto sistema de proteção, não vejo empeço à alteração da regra (que, diga-se, na maior parte dos países do mundo enxerga a previdência social como instrumento para assegurar um mínimo existencial, e não para garantir o conforto ou o padrão de vida dos segurados/dependentes). O segundo aspecto diz com as supostas consequências dessa inaculatividade: desestímulo à manutenção/continuação das contribuições pelo cônjuge/companheiro sobrevivente. Ocorre que a contribuição previdenciária é compulsória aos que exercem atividade remunerada, de sorte que não há opção ao trabalhador: ou bem recolhe, ou coloca-se na posição de sonegador. Parece-me, nesse caso, que o não pagamento constitui exceção, e não a regra. Portanto, a solução seria envidar esforços no sentido de combater a sonegação, e não conformar-se com ela. De resto, parabéns ao articulista.

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