Consultor Jurídico

Colunas

Você leu 1 de 5 notícias liberadas no mês.
Faça seu CADASTRO GRATUITO e tenha acesso ilimitado.

Ambiente Jurídico

Multa cominatória e execução das decisões judiciais em matéria ambiental

Por 

A execução — ou, mais amplamente, a efetivação — dos provimentos jurisdicionais é, sem dúvida, um dos principais temas do processo coletivo ambiental na atualidade. É ela, com efeito, que permite realizar concretamente, no mundo dos fatos, a proteção do meio ambiente decorrente de sentenças e decisões proferidas em nível de antecipação de tutela, diante da resistência do demandado em cumprir as determinações judiciais.

Não existe um regime jurídico único para a execução/efetivação dos provimentos jurisdicionais em matéria ambiental, suscetível de ser aplicado a todos os casos. Na verdade, há diversos regimes jurídicos, cuja incidência varia em conformidade com a tutela jurisdicional concedida na demanda ambiental, em caráter antecipado ou final, provisório ou definitivo.

Partindo de um critério mais próximo ao direito material, é possível identificar as principais tutelas jurisdicionais passíveis de serem obtidas em favor do meio ambiente: tutela jurisdicional preventiva, que tem por objetivo prevenir a ocorrência de danos ou a realização de atividades públicas e privadas potencialmente lesivas ao meio ambiente; tutela jurisdicional de precaução, igualmente dotada de viés preventivo, mas em casos de ausência de certeza científica a respeito da lesividade da atividade pública ou privada; tutela jurisdicional de cessação de atividades ou omissões ilícitas ou lesivas, em que se dá a supressão de atividades ou omissões degradadoras, públicas ou privadas, situadas na origem da situação ilícita ou lesiva; tutela jurisdicional reparatória do dano ambiental, que pressupõe a ocorrência do dano ao meio ambiente, subdividida em tutela reparatória in natura e tutela reparatória pecuniária.

Relevante observar, neste passo, que a tutela preventiva, a tutela de precaução, a tutela de cessação de atividades ou omissões ilícitas ou lesivas e a tutela reparatória in natura, vale dizer, a quase totalidade das tutelas jurisdicionais em tema de meio ambiente, se aperfeiçoam pela imposição ao degradador do cumprimento de obrigações (ou deveres) de fazer e não fazer. Daí a incidência em relação a elas do regime jurídico próprio e específico da execução ou cumprimento de sentenças e decisões interlocutórias que reconhecem a exigibilidade de obrigações de fazer e não fazer, caso haja resistência do obrigado em cumprir o comando judicial.

A especificidade da efetivação de tais provimentos jurisdicionais está em que ela recai sobre o próprio objeto da obrigação de fazer ou não fazer, pressupondo, por essa razão, a utilização de meios executivos capazes de levar o demandado a cumprir a prestação positiva ou negativa imposta, ou de fazer com que essa prestação seja, de algum modo, cumprida.

No tema, é importante anotar que o Direito brasileiro põe à disposição dos demandantes nas ações coletivas ambientais — notadamente na ação civil pública disciplinada pela Lei 7.347/1985 — variados meios executivos coercitivos, que são aqueles destinados a exercer pressão sobre a vontade do obrigado, a fim de que, ele próprio, cumpra a obrigação de fazer ou de não fazer.

E, dentre os meios executivos coercitivos suscetíveis de forçar o demandado a cumprir a prestação determinada em nível de antecipação de tutela ou na sentença ambiental, tem especial relevância a multa cominatória, seja a multa periódica (diária, semanal etc.), seja a multa de valor fixo, dependendo do caso concreto[1]. O caráter cominatório da multa está no fato de ela ser imposta para a eventualidade do não cumprimento da obrigação de fazer ou de não fazer determinada, consistindo em verdadeira ameaça para a hipótese de inadimplemento da prestação. Pretende-se, com a sua cominação, que o obrigado sequer cogite não cumprir a obrigação determinada, motivo pelo qual o valor da multa deve, naturalmente, ser elevado.

Sob o ponto de vista prático, uma das principais questões que têm ocupado os debates na doutrina e na jurisprudência é a da forma pela qual se dão a aplicação concreta e a cobrança da multa cominatória, caso não haja o cumprimento pelo obrigado da prestação positiva ou negativa, ou seja, caso o demandado não faça o que deve fazer ou faça o que não deveria fazer.

Na vigência do CPC/1973, houve muitas discussões a respeito da possibilidade da imposição e cobrança imediatas da multa cominatória e da forma de execução desta, particularmente na efetivação das decisões proferidas em nível de antecipação de tutela e no cumprimento ainda provisório das sentenças, devido à pendência de recursos, dada a possibilidade de reversão das decisões e dos julgamentos proferidos[2].

Daí por que muitos juízes e tribunais se mostraram reticentes em admitir a cobrança imediata da multa, somente tida como possível após o trânsito em julgado da sentença final proferida. A própria Lei da Ação Civil Pública, vale consignar, tem dispositivo específico (artigo 12, parágrafo 2º, da Lei 7.347/1985), segundo o qual a multa somente será exigível após o trânsito em julgado da sentença favorável ao demandante.

Mesmo quando se tinha como viável a cobrança imediata da multa cominada, muito frequentemente a sua efetivação concreta ficava subordinada ao procedimento de cumprimento de decisões que reconhecem a obrigação de pagar quantia certa, com prévia intimação para pagamento, penhora, possibilidade de impugnação etc.[3].

Contudo, para que a multa cominatória tenha, realmente, força coercitiva sobre a vontade do obrigado no processo coletivo ambiental, é fundamental que ela seja aplicada e cobrada imediatamente, tão logo haja o inadimplemento da obrigação de fazer ou não fazer determinada em prol da proteção do meio ambiente, independentemente do trânsito em julgado da sentença final[4]. E mais: a multa cominatória tem de ser também efetivada imediatamente, mediante bloqueio judicial do valor correspondente, sem necessidade de utilização do procedimento da execução por quantia certa para a sua cobrança; ainda que o levantamento da quantia bloqueada de pronto, no caso de execução/cumprimento provisório do comando judicial, se dê após o trânsito em julgado da sentença final que julgou procedente a demanda.

Essa, inclusive, parece ser a orientação adotada pelo novo Código de Processo Civil, no artigo 537, parágrafo 3º, segundo o qual a decisão que fixa a multa é passível de cumprimento provisório, devendo o valor correspondente ser depositado em juízo, permitido o levantamento após o trânsito em julgado da sentença favorável à parte. Essa norma, sem dúvida, aplica-se ao processo coletivo ambiental, por força do disposto no artigo 19 da Lei 7.347/1985, com eficácia derrogatória, ainda, do comando previsto no parágrafo 2º do artigo 12 do mesmo diploma legal[5].

Tal é a solução desejável para a aplicação e cobrança imediatas da multa cominatória no processo coletivo ambiental, pelo menos nas demandas ambientais movidas em face dos particulares (indivíduos e pessoas jurídicas de direito privado).

No que se refere à efetivação de decisões judiciais que impõem o cumprimento de obrigações de fazer e não fazer ao poder público, a matéria apresenta peculiaridades que merecem consideração destacada.

Com efeito, não há mais dúvida, hoje em dia, a respeito da possibilidade de imposição dessas modalidades de obrigações à administração pública, seja para a prevenção de degradações ambientais, seja para a cessação de atividades efetiva ou potencialmente lesivas ao meio ambiente, seja para a reparação in natura de danos ambientais. Além disso, tem-se admitido, ainda, a imposição de obrigações de fazer para a cessação de omissões estatais lesivas ao meio ambiente, visando à supressão da inércia administrativa, o que tem levado, muitas vezes, à implementação de programas de ação e políticas públicas ambientais (por exemplo, em matéria de saneamento básico, de coleta e tratamento adequado de resíduos sólidos, de implantação definitiva de unidades de conservação).

A principal questão, em termos atuais, é como efetivar essas decisões, quando não há a colaboração espontânea da administração. Como se trata, no mais das vezes, de execuções extremamente complexas, em que a efetivação das obrigações determinadas — notadamente de fazer — exige dotação orçamentária, eventual contratação de serviços e obras submetidos a procedimento licitatório, desapropriação de áreas para a implantação da atividade (por exemplo, no caso da disposição final do lixo urbano) e, até mesmo, conforme o caso, a obtenção de licenças ambientais para a realização das obras, tem-se entendido que a sua concretização depende diretamente da atuação do poder público, não sendo viável, em princípio, o cumprimento das prestações por um terceiro às custas daquele.

Bem por isso, a solução tem sido, ainda aqui, a de impor ao poder público a multa cominatória, como medida tendente a forçar o ente público recalcitrante a cumprir a obrigação.

A possibilidade da utilização da multa cominatória como meio executivo destinado a obter o cumprimento de obrigações de fazer e não fazer a cargo do poder público é, em termos atuais, matéria pacificada, inclusive no âmbito do Superior Tribunal de Justiça[6].

A maior controvérsia, em verdade, concerne à viabilidade de imposição da multa não só ao ente público como, ainda, ao agente público concretamente encarregado da adoção das providências determinadas judicialmente, a fim de que os cofres públicos — e, por via de consequência, a sociedade como um todo — não sejam onerados com a sanção pecuniária, em caso de inadimplemento da obrigação[7].

Nessa matéria, porém, o Superior Tribunal de Justiça tem entendido que não é viável, no momento da execução/efetivação da obrigação de fazer ou não fazer, a imposição ao agente público da multa cominatória, já que não é ele, normalmente, parte no processo. E a aplicação de multa dessa natureza a quem não é parte na relação processual implicaria violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa[8].

No Tribunal de Justiça de São Paulo, tem-se entendido que, no caso de aplicação da multa cominatória, em função do descumprimento pelo poder público de obrigações de fazer, existe sempre a possibilidade — que, na verdade, é um dever — de o Estado voltar-se regressivamente contra o agente público omisso, para ressarcir-se do que foi obrigado a pagar[9]. Ademais, já se decidiu, ainda no âmbito do TJ-SP, que a omissão do agente em dar cumprimento às determinações judiciais, levando à imposição da multa com oneração dos cofres públicos, pode configurar a prática de improbidade administrativa[10].

Por fim, ainda em tema de imposição da multa cominatória ao poder público, vale indagar sobre a viabilidade do imediato bloqueio de verbas públicas para efetivação da cobrança do valor correspondente, a fim de forçar o adimplemento da prestação determinada e não cumprida, como se concebe em relação aos particulares.

O Superior Tribunal de Justiça tem admitido, em caráter excepcional, o bloqueio ou sequestro de verbas públicas, por exemplo, para o cumprimento de obrigações de fazer consistentes no fornecimento pelo Estado de medicamentos às pessoas necessitadas[11]. Contudo, o bloqueio do dinheiro público tem sido deferido para o custeio, em si mesmo, do medicamento, em benefício da pessoa que dele depende, como medida equivalente ao resultado prático pretendido com a imposição da obrigação de fazer, diante da omissão estatal em cumprir a ordem judicial. Não se tem notícia, diversamente, sobretudo em tema de proteção do meio ambiente, da determinação do bloqueio de verbas públicas para efetivação e cobrança da multa cominatória, como expediente apto a forçar o poder público a cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer determinada judicialmente.


[1] Artigo 11 da Lei 7.347/85; artigo 84, parágrafo 4º, da Lei 8.078/90; artigos 536, parágrafo 1º, e 537 do CPC.
[2] Sobre o debate e as diversas correntes, inclusive com distinção entre o regime aplicável ao processo individual e ao processo coletivo, ver, em especial, STJ – 4ª T. – REsp 1.347.726/RS – j. 27/12/2012 – relator ministro Marco Buzzi.
[3] STJ – 1ª T. – REsp 1.098.028/SP – j. 9/2/2010 - relator ministro Luiz Fux.
[4] Nesse sentido, em termos gerais, BUENO, Cássio Scarpinella. Manual de Direito Processual Civil. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 472. Em sentido diverso, entendendo que a força coercitiva da multa cominatória independe da sua imediata cobrança, MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Curso de Processo Civil, Volume 3: Execução. 2ª ed. São Paulo: RT, 2008, p. 81-82.
[5] Em verdade, a exigência do trânsito em julgado da sentença para a cobrança da multa cominatória já não constava da norma do parágrafo 4º do artigo 84 da Lei 8.078/90, aplicável às demandas ambientais por força do disposto no artigo 21 da Lei 7.347/85.
[6] STJ – 2ª T. – REsp 1.315.719/SE – j. 27/8/2013 – relator ministro Herman Benjamin; STJ – 2ª T. – REsp 1.360.305/RS – j. 28/5/2013 – relatora ministra Eliana Calmon; STJ – 2ª T. – AgRg no REsp 1.311.567/PB – j. 6/9/2011 – relator ministro Castro Meira; STJ – 2ª T. – Resp 1.256.599/RS – j. 9/8/2011 – relator ministro Mauro Campbell Marques.
[7] Nesse sentido, MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Novo Código de Processo Civil Comentado. São Paulo: RT, 2015, p. 582, comentário n. 3 ao art. 537, inclusive com referência a um julgado do STJ sobre a matéria (STJ – 2ª T. – EDcl no REsp 1.111.562/RN – j. 1º/6/2010 – relator ministro Castro Meira). Ainda: TALAMINI, Eduardo. Tutela relativa aos deveres de fazer e não fazer. 2ª ed. São Paulo: RT, 2003, p. 247 e 449-450.
[8] STJ – 2ª T. – REsp 1.315.719/SE – j. 27/8/2013 – relator ministro Herman Benjamin; STJ – 2ª T. – AgRg no AREsp 196.946/SE – j. 2/5/2013 – relator ministro Humberto Martins; STJ – 5ª T. – REsp 847.907 – j. 5/5/2011 - relatora ministra Laurita Vaz; STJ – 5ª T. – REsp 747.371/DF – j. 6/4/2010 - relator ministro Jorge Mussi. Em julgado relativo a mandado de segurança, essa mesma corte de Justiça admitiu a imposição da multa cominatória ao agente público, mas por figurar ele como impetrado no mandamus (STJ – 2ª T. – AgRg no AREsp 472.750/RJ – j. 3/6/2014 – relator ministro Mauro Campbell Marques).
[9] TJ-SP – 8ª Câmara de Direito Público – Ap. Cív. 201.361-5/0-00 – relatora desembargadora Teresa Ramos Marques; TJ-SP – 8ª Câmara de Direito Público – AI 103.787.5/0 – relator desembargador Antonio Villen.
[10] TJ-SP – 3ª Câmara de Direito Público – Ap. Cív. 208.833-5/6-00 – relator desembargador Magalhães Coelho.
[11] STJ – 1ª Seção – REsp 1.069.810/RS – j. 23/10/2013 – relator ministro Napoleão Nunes Maia Filho – recurso especial que tramitou sob o regime dos recursos repetitivos (artigo 543-C do CPC/73).

 é juiz de Direito em São Paulo, doutor em Direito Processual pela USP, especialista em Direito Ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade de Estrasburgo (França), coordenador adjunto da área de Direito Urbanístico e Ambiental da Escola Paulista da Magistratura e membro do instituto O Direito Por Um Planeta Verde e da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil.

Revista Consultor Jurídico, 7 de janeiro de 2017, 8h00

Comentários de leitores

0 comentários

Comentários encerrados em 15/01/2017.
A seção de comentários de cada texto é encerrada 7 dias após a data da sua publicação.