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Opinião

Candidaturas avulsas e o Sistema Interamericano de Direitos Humanos

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No Brasil, a filiação a partido político é condição de elegibilidade. Sem a filiação a algum partido político, não há candidatura a cargo eletivo (artigo 14, parágrafo 3º, inciso V). Há quem veja aí um descumprimento da Convenção Americana Sobre Direitos Humanos[1]. Eis a razão da minha discordância.

Em primeira mão, a Constituição da República acentua que o exercício do poder popular pode se dar diretamente ou por meio da representação política[2]. Esta representação política se dá, de forma evidente, pelos partidos políticos, como afirma Orides Mezzaroba, na qualidade de “recurso no processo de formação da vontade política do Povo”[3].

Todavia, hoje já se tem candidatos avulsos de seus partidos e o problema do sistema eleitoral está mais na liberdade e autonomia para os eleitos, em relação ao partido que o contrário[4]. Segundo Mainwaring, nenhuma democracia ocidental dá tanta autonomia aos eleitos, tocante aos respectivos partidos[5]. A pouca história dos partidos políticos, extintos desde o Império por cinco vezes (1889, 1930, 1937, 1965 e 1979), impediu o florescimento de partidos fortes, elemento essencial do regime democrático. De todas as interrupções restaram os anos de 1946 a 1964 e o pós-1988 até a data de hoje, ou seja, nada no horizonte histórico da necessidade de amadurecimento  das instituições.

Noutro âmbito da discussão, o sistema interamericano de direitos humanos, ao qual se integra o Brasil, incide no ordenamento jurídico pátrio como diploma dotado da supralegalidade[6]. Embora os tribunais nacionais desrespeitem a orientação do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, impondo os tratados internacionais aqui e acolá, numa escolha aleatória desse conteúdo transnacional, sem a imposição da normatividade geral desses tratados, a ideia da candidatura avulsa para cargos eletivos não está, em princípio, no rol das muitas ofensas à Convenção Americana perpetrados internamente[7].

A Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica) consagra os direitos políticos em seu artigo 23. Os direitos políticos aqui tratados estão circunscritos àquele núcleo relacionado ao votar e ser votado, isto é, excluindo-se a dimensão de participação e acesso aos cargos públicos numa concepção mais alargada.

Esse diploma, em razão da gravidade dos direitos políticos, ab ovo, enuncia as possibilidades específicas de sua restrição, devendo tal cláusula ser lida numerus clausus: motivo de idade, nacionalidade, residência, idioma, instrução, capacidade civil ou mental, ou condenação por juiz competente em processo penal. Essas são as únicas restrições aos direitos e oportunidades de participação política acolhidas pela norma convencional, dada a repercussão desses direitos fundamentais. E, a magnitude de tais normas fica ainda mais nítida quando a Convenção Americana exclui, da possibilidade de suspensão das garantias (dispositivo emergencial da Convenção do artigo 27), em momentos de grave turbação, exatamente, os direitos políticos e aqueles necessários para seu usufruto. É bem verdade que a limitação dos direitos políticos fundamentais encontra barreira séria no artigo 23 da Convenção Americana, mas o fato dos partidos políticos não figurarem ali como causas da restrição dos direitos políticos não desautoriza a existência desses como condição de elegibilidade, tal como está previsto na Constituição Federal. Esta é uma interpretação excessivamente linear e literal do fenômeno político.

Em primeiro lugar, seria até desnecessário afirmar que outras restrições sobre os direitos políticos poderão existir sem que tais limitações importem em diminuição do conteúdo próprio desses direitos. Embora soe paradoxal, há admoestações que impendem em fomento e preservação dos direitos. Na seara eleitoral o alistamento eleitoral, por exemplo, novidade da Lei Eleitoral de 1881, impede o não alistado de votar, mas seguramente traz em idoneidade para o pleito ao compor um quadro fidedigno dos eleitores. Na mesma trilha, a existência de constituição judicial das candidaturas e todos os requisitos para tanto como as certidões eleitorais, a existência de foto, os percentuais de gênero, a obrigatoriedade de um programa todas são restrições aos direitos políticos fundamentais que podem inclusive impedir a sua fruição, mas que, em seu conjunto, contribuem para fomentar a ideia geral de liberdade. A restrição tem o fim último de preservação e fomento do direito e, assim, é admitida. Restringe-se a liberdade, em nome da liberdade, diz Rawls[8].

O sistema interamericano já tratou das candidaturas avulsas em duas oportunidades: Caso Yatama v. Nicaragua, 2005 e Caso Castañeda Gutman v. México, 2008.

Em 2005, a Corte Interamericana teve a oportunidade de se manifestar sobre os direitos políticos no caso Yatama v. Nicaragua. Neste precedente, várias pessoas foram impedidas de participar do pleito municipal do ano 2000 nas regiões autônomas do Atlântico Norte e Atlântico Sul, em razão de uma resolução restritiva emitida pelo Conselho Supremo Eleitoral.

No caso Yatama, seus candidatos já haviam participado das eleições de 1990 e 1996 como “organização de subscrição popular”. Estas associações permitiam a participação política desde que se reunisse um mínimo de 5% de eleitores na respectiva circunscrição eleitoral inscritos na lista de eleitores da eleição anterior.

Na eleição do ano 2000, foi suprimida pela lei eleitoral, esta figura de participação popular 9 (nove) meses antes das eleições, admitindo-se, exclusivamente, a atuação por meio de partidos políticos, meio impróprio e desconhecido daquelas populações indígenas.

O Yatama terminou por não apresentar candidato, não tendo participado das eleições municipais do ano 2000, em virtude do indeferimento de seu registro, pela Justiça Especializada, pelo descumprimento do tempo mínimo de seis meses da existência do partido antes das eleições.

A exigência da constituição do partido político foi compreendida, diante das circunstâncias específicas das vítimas atingidas, como atentadora aos direitos políticos dos envolvidos, porque representava um grave obstáculo à sua efetiva participação política. De todo modo, o estado da Nicarágua foi condenado pela violação do artigo 23 da Convenção Americana, dentre outros dispositivos mencionados na decisão.

Todavia, na mais recente apreciação, no caso Castañeda Gutman v. México, em 6 de agosto de 2008, novamente, o tema veio à baila. O senhor Castañeda Gutman pretendeu concorrer ao cargo de presidente do México sem ser filiado a partido político e fora do prazo estabelecido pela legislação local com fundamento no artigo 23 da Convenção Americana. Neste caso, é de se notar a exaração de medida cautelar pela Comissão Interamericana conferindo, ao autor, o registro de candidato à presidente.

A corte entendeu a necessidade de filiação partidária como uma necessidade social imperativa (interesse público imperativo) pelas seguintes razões: i) a necessidade de criar e fortalecer os sistemas de partidos como uma resposta a uma realidade histórica, política e social; ii) a necessidade de organizar de forma eficaz o processo eleitoral num universo de eleitores de 75 milhões de pessoas; iii) a necessidade de financiamento predominantemente público para assegurar o desenvolvimento de eleições autênticas e livres em igualdade de condições e, finalmente, a necessidade de fiscalizar os recursos usados nas eleições.

Observa-se que a Corte Interamericana, ao analisar a restrição de um direito fundamental, indaga se tal limitação é necessária para o funcionamento de uma sociedade democrática, como no caso da exigência — reputada como convencional — de filiação partidária do candidato, levando em consideração o disposto nas suas normas próprias de interpretação (artigos 29, 30 e 32 da Convenção Americana). E, examina se as hipóteses para o afastamento da capacidade eleitoral passiva se encontram naqueles casos taxativos, exclusivos apontados pela Convenção Americana em seu artigo 23.

Para Jorge Amaya, a atuação da corte, quando aborda os direitos e liberdades consagrados na Convenção Americana, obedece aos seguintes itens: i) a legalidade da medida restritiva, ou seja, a limitação deve decorrer de expressa previsão legal, constar, assim, em lei formal e material; ii) a finalidade da medida restritiva, no caso dos direitos políticos, deve estar dentre aquelas causas específicas do art. 23 e, finalmente; iii) a necessidade em uma sociedade democrática e a proporcionalidade da medida[9].

Esses são os contornos do conteúdo dos direitos políticos, sob os auspícios da Corte Interamericana, mas deve-se apontar a premissa falsa do partido como entrave para a boa política. Agora a tentação é matar a árvore antes mesmo que dela se extraiam frutos.


[1] Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992 (Promulga a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), de 22 de novembro de 1969).
[2] Para uma vasta descrição dos significados da palavra “representação” no direito comparado e na história, vide: MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 9-45.
[3] Op.cit. p. 237.
[4] Uma proposta muito rica, quanto simples é a de Jairo Nicolau englobando: 1) redução da fragmentação partidária; 2) correções no sistema representativo; 3) fortalecimento dos partidos. NICOLAU, Jairo. Representantes de quem? Os (des)caminhos do seu voto da urna à Câmara dos Deputados. 1. ed. Rio de Janeiro: Zahar, 2017. P. 141.
[5] MAINWARING, Scott. Políticos, Partidos e Sistemas Eleitorais- O Brasil numa Perspectiva Comparada. Novos Estudos – CEBRAP, n. 29, março 1991, pp-34-58.
[6] A hierarquia não é o critério mais adequado para a definição do direito aplicável, quando se trata sobre o tema dos Direitos Humanos. A rigor, a norma aplicada deve ser aquela mais benfazeja ao Direito em tela, a que granjeia a maior proteção, seja ela do ordenamento interno ou do sistema internacional de proteção. Chamado de princípio pro persona ou pro homine, tal orientação doutrinária e jurisprudencial, tal conteúdo esvazia a discussão sobre a precedência da hierarquia para a resolução de conflitos, tornando-se o “epicentro” do Direito Internacional dos Direitos Humanos. (CARVALHO RAMOS, André de. Teoria Geral dos Direitos Humanos na Ordem Internacional. 4. ed. SP: Saraiva, 2014, p. 105).
[7] Tratei com mais profundidade do tema em: Ferreira, Marcelo Ramos Peregrino Ferreira. O controle de convencionalidade da Lei da Ficha Limpa: direitos políticos e inelegibilidade. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2016, 2º edição.
[8] “Segundo a ideia da ordenação lexical, as limitações impostas à extensão da liberdade ocorrem em nome da própria liberdade e resultam numa liberdade menor, mas ainda igual” RAWLS, John. Uma Teoria da Justiça. São Paulo : Martins Fontes, p. 306.
[9] AMAYA. Jorge. Democracia vs. Constitución. El Poder del Juez Constitucional. Colección Textos Juridicos. Fundación para el Desarrollo de las Ciencias Jurídicas, Buenos Aires, 2012, p. 89.

 é advogado em Florianópolis, doutorando em Direito no Programa de pós-graduação em Direito da UFSC e mestre em Direito pela PUC-SP.

Revista Consultor Jurídico, 12 de julho de 2017, 6h24

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