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Ambiente Jurídico

A lei de parcelamento do solo urbano e a responsabilização de pessoas jurídicas

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A Constituição Federal vigente, atenta à tendência mundial de se estabelecer mecanismos aptos a coibir a neo-criminalidade e as violações aos direitos pertencentes à coletividade, inovou o sistema de responsabilização penal até então existente em nosso país e possibilitou a responsabilização penal da pessoa jurídica em matéria ambiental no seu artigo 225, parágrafo 3º, que dispõe: "§ 3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados".

Em 1998, com o advento da Lei 9.605, chamada de Lei dos Crimes Ambientais, tornou-se possível a efetivação da responsabilização criminal dos entes coletivos por ações cometidas em detrimento do meio ambiente, uma vez que, além de estabelecer tipos penais incriminadores, a novel legislação previu expressamente os requisitos para a imputação (artigo 3º) bem como sanções penais peculiares à natureza jurídica das empresas (artigos 21 a 23).

Compreendendo a opção política do legislador constituinte no sentido de se responsabilizar a pessoa jurídica por crimes ambientais, hodiernamente a grande maioria da doutrina brasileira, bem como a jurisprudência dominante de nossos tribunais, inclusive do Superior Tribunal de Justiça (por exemplo, STJ; RMS 49.721; Proc. 2015/0282184-2; PA, REsp 847.476/SC, HC 93.867/GO e RHC 19.119/MG) e do Supremo Tribunal Federal (HC 92.921/BA, AgRg no RE 593.729/SP), têm assegurado o cumprimento da legislação vigente, viabilizando o processo e a condenação de pessoas jurídicas beneficiárias de condutas lesivas ao meio ambiente natural, cultural, urbanístico e à administração ambiental, tipificadas na Lei 9.605/98, que acolheu o conceito holístico de meio ambiente.

Em data recente, aprofundando a análise sobre o tema, o STF1 inclusive decidiu que o artigo 225, parágrafo 3º, da Constituição Federal não condiciona a responsabilização penal da pessoa jurídica por crimes ambientais à simultânea persecução penal da pessoa física em tese responsável no âmbito da empresa, o que afastou a teoria da dupla imputação necessária, até então predominante na jurisprudência nacional.

Segundo a decisão do STF:

Condicionar a aplicação do art. 225, §3º, da Carta Política a uma concreta imputação também à pessoa física implica indevida restrição da norma constitucional, expressa a intenção do constituinte originário não apenas de ampliar o alcance das sanções penais, mas também de evitar a impunidade pelos crimes ambientais frente às imensas dificuldades de individualização dos responsáveis internamente às corporações, além de reforçar a tutela do bem jurídico ambiental.

Entretanto, uma questão que ainda não foi objeto de análise mais detida pela doutrina e jurisprudência pátrias diz respeito à possibilidade de se responsabilizar a pessoa jurídica por condutas criminosas violadoras do bem jurídico meio ambiente, mas que não estão tipificadas especificamente na denominada Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98).

A Lei 6.766/79, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano, por exemplo, tipifica no artigo 50:

Art. 50. Constitui crime contra a Administração Pública:

I - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municípios;

II - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem observância das determinações constantes do ato administrativo de licença;

III - fazer ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.

Pena: Reclusão, de 1(um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no País.

Mas seria possível a responsabilização penal da pessoa jurídica pela prática de tais delitos?

Particularmente pensamos que sim, pois o objeto jurídico tutelado pela norma incriminadora é a administração pública ambiental, em sua dimensão reguladora da atividade urbanística. Não há dúvida a respeito da lesividade das condutas descritas acima ao ordenamento urbanístico, que constitui uma das facetas do bem jurídico ambiental.

Como ressalta Carlos Ari Sundfeld2, detalhando o comando constitucional inserto no artigo 182 da Carta Magna3, o Estatuto da Cidade afirmou com ênfase que a política urbana não pode ser um amontoado de intervenções sem rumo. Ela tem uma direção global nítida: ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, de modo a garantir o direito a cidades sustentáveis.

Com efeito, as condutas relacionadas ao parcelamento ilegal do solo urbano implicam em graves violações à ordenação do território, acarretando transformações profundas e irreversíveis nas áreas objeto das intervenções, além de gerarem problemas sociais (como demanda por transportes, saúde, iluminação, abastecimento de água e educação; exposição a riscos de desastres etc.) e ambientais (supressão de vegetação, impermeabilização do solo, geração e deposição irregular de resíduos sólidos urbanos, lançamento de dejetos sem tratamento no ambiente, poluição visual etc.), na maioria das vezes de grande extensão e de baixíssimo grau de reversibilidade.

Sobre a objetividade jurídica do tipo acima transcrito, a jurisprudência4 já teve a oportunidade de assentar que:

O bem jurídico tutelado pela norma penal do art. 50 da lei nº 6.766/79 é a correta e ordenada ocupação do solo para fins urbanos, seja em zona de destinação rural ou urbana, possibilitando, assim, garantias aos cidadãos e ao desenvolvimento das cidades com respeito às funções sociais da urbe e ao bem-estar dos seus habitantes, livres da ganância e esperteza de certos indivíduos e de nefastos prejuízos à ordem urbanística, ao meio ambiente e também ao patrimônio público.

Na doutrina, conforme leciona Rui Rosado de Aguiar Júnior5:

Os crimes contra a administração pública ofendem a bens ou interesses jurídicos públicos referentes à atividade administrativa do estado. No caso do direito urbano, o interesse público protegido é o regular desempenho do seu poder de polícia urbanística, pois é deste que se vale o estado para exercer sua atividade regulamentar do ordenamento das cidades. As violações mais graves a essa atuação administrativa, quando implicam parcelamento do solo urbano para fins de edificação, foram contempladas pelo legislador federal no artigo 50.

Também identificando o meio ambiente como bem jurídico tutelado pela Lei 6.766/79, lecionam Vladimir e Gilberto Passos de Freitas6:

Nas últimas décadas, o crescente aumento populacional resultou em desordenada criação de loteamentos, tanto na zona urbana como na zona rural, o que, na falta de legislação adequada, trouxe sérios prejuízos ao meio ambiente.

Com a entrada em vigor da Lei 6.766, de 19/12/1979, disciplinando o parcelamento do solo urbano e estabelecendo regras urbanísticas, deu-se significativo passo para a proteção ambiental. O legislador, ao lado de regras administrativas e civis, criou tipos penais, de modo a possibilitar ampla proteção não só aos adquirentes de lotes como também ao meio ambiente.

Ora, a Constituição Federal foi absolutamente clara em dizer que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais.

Percebe-se, sem esforços, que o texto constitucional não é restritivo e tampouco faz menção a um diploma incriminador específico, de forma que, pela teleologia da norma constitucional, basta que determinada conduta efetivamente lesiva ao meio ambiente encontre tipicidade em qualquer norma penal incriminadora vigente no país para que seja possível, em tese, a responsabilização penal da pessoa jurídica.

Tanto isso é certo que, em termos infraconstitucionais, admite-se que foi a Lei 8.213 de 24/07/1991, em seu artigo 19, parágrafo 2º, que dispôs pioneiramente sobre a responsabilidade penal das pessoas jurídicas em nosso país, tratando da proteção ao meio ambiente do trabalho. O dispositivo legal diz: "Constitui contravenção penal, punível com multa, deixar a empresa de cumprir as normas de segurança e higiene do trabalho".

Entretanto, a falta de um sistema próprio de responsabilização criminal tornou inócua a sobredita norma penal incriminadora até que adveio o artigo 3º da Lei 9.605/98, dispondo que: "As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade".

Nota-se que tal dispositivo estabeleceu os requisitos infraconstitucionais necessários para a imputação da conduta criminosa à pessoa jurídica que, acrescidos das penas específicas tratadas nos artigos 21 a 23 da Lei 9.605/98, compõem um microssistema de responsabilização penal dos entes coletivos pela prática de condutas criminosas lesivas ao meio ambiente.

O fato de a conduta encontrar adequação típica em um outro diploma legal, a exemplo da Lei de Parcelamento do Solo, não se mostra como óbice à imputação de responsabilidade à pessoa jurídica, pois o artigo 3º da Lei 9.605/98 em momento algum disse que a possibilidade de penalização se restringiria aos crimes previstos naquela lei, mas, sim, que a responsabilização penal (o que é coisa sabidamente diversa) se daria conforme aquela norma.

Dessa forma, o raciocínio acima exposto não implica, evidentemente, em interpretação extensiva de norma penal incriminadora, até porque o artigo 3º acima transcrito, repise-se, não trata de hipótese de criminalização (a respeito do que a Constituição Federal foi expressa e abrangente), mas de mero sistema de responsabilização penal, viabilizando a aplicação do sistema repressivo pelo qual optou soberanamente o constituinte brasileiro.

Em abono à nossa tese, que defendemos desde 2008, registramos recente decisão do TJ-RO, que, em recurso julgado em 11 de novembro de 2015, condenou a Agropecuária e Reflorestamento Porto Franco Ltda nas iras do artigo 15 da Lei 7.802/89 (Lei de Agrotóxicos), ou seja, norma penal incriminadora diversa da Lei de Crimes Ambientais7.

Na mesma oportunidade, deixou registrado aquele sodalício:

Relevância do Direito Penal Ambiental. Se o Direito Penal é, de fato, a última ratio na proteção de bens individuais (incolumidade física, honra, patrimômio etc), com mais razão impõe-se sua presença quando se está diante de valores que dizem respeito à toda coletividade, estreitamente ligados à complexa equação biológica que garante a vida humana no planeta.

Logo, se a responsabilização penal da pessoa jurídica pela prática de crimes tipificados na Lei 9.605/98, superados quase 20 anos de acalorados debates doutrinários e jurisprudenciais, já pode ser considerada atualmente como uma realidade, a compreensão da possibilidade da responsabilização em relação a outras condutas altamente lesivas aos bens ambientais e tipificadas como delitos no ordenamento vigente mostra-se como um avanço necessário para a maior proteção do bem jurídico meio ambiente.

Com efeito, se se agigantam a cada dia as condutas lesivas ao meio ambiente, o Direito Penal deve evoluir para, efetivando a opção política do legislador constituinte plasmada, sem ressalvas, no artigo 225, parágrafo 3º da Carta Magna, sancionar adequadamente as pessoas jurídicas beneficiárias de tais lesões, onde ocupam papel de relevo as empresas imobiliárias e incorporadoras que dão causa a parcelamentos ilícitos do solo urbano.

Enfim, a responsabilização penal das pessoas jurídicas pelos crimes tipificados no artigo 50 da Lei 6.766/79, para além de ser juridicamente viável, mostra-se como imprescindível para que à ordem pública ambiental legislada seja acrescido um novo matiz implementador.


1 STF – RECURSO EXTRAORDINÁRIO 548.181 PARANÁ. RELATORA : MIN. ROSA WEBER j. 6/8/2013.
2 O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. In: Estatuto da Cidade. Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 1. Ed. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 54.
3 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
4 TJ-DF - APR 20030150096302 DF – Relator Desembargador José Divino de Oliveira. J. 27/7/2006.
5 AGUIAR JÚNIOR, Ruy Rosado de. Normas penais sobre o parcelamento do solo urbano. In: PESSOA, Álvaro (Coord.). Direito do urbanismo: uma visão sócio-jurídica. Rio de Janeiro: Livros Técnicos e Científicos, 1981. p. 206.
6 Crimes contra a natureza. 8. Ed. São Paulo Revista dos Tribunais. 2006. p. 276.
7 Apelação 0003327-18.2011.8.22.0021 - Rel. Des. Miguel Monico Neto

 é promotor de Justiça em Minas Gerais, coordenador do Grupo de Trabalho sobre Patrimônio Cultural da Rede Latino-Americana do Ministério Público e membro do Conselho Internacional de Monumentos e Sítios (Icomos-Brasil).

Revista Consultor Jurídico, 22 de julho de 2017, 8h05

Comentários de leitores

2 comentários

Relações

O IDEÓLOGO (Outros)

O Estado e os particulares com maior poder econômico afetam, de forma negativa, a vida social.

Bom artigo

Voluntária (Administrador)

Parabéns ao autor, bom artigo sobre tema pouco tratado.

Comentários encerrados em 30/07/2017.
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