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Contas à vista

É preciso ter cautela e transparência para debater a reforma da Previdência

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Há algumas questões que parecem nunca sair da pauta de reformas constitucionais e legislativas, como a reforma “tributária”[1] e a do sistema previdenciário.

Nos últimos meses a chamada “reforma previdenciária” tem ocupado a atenção do Congresso Nacional, que colocou importantes medidas a ela relacionadas em pauta de votação, como a PEC 287/2016. O debate sobre o tema está na mídia e nas ruas, como se viu nas manifestações ocorridas no último dia 28.

É interessante notar como um tema de tamanha relevância para a vida das pessoas e do país é tão pouco estudado, sendo escassos os trabalhos que abordam o tema com profundidade – embora isso não venha a ser novidade no âmbito do Direito Financeiro, em que fatos como esse chegam a ser corriqueiros. Essa é uma falha que os estudiosos não podem continuar a cometer. E o momento é mais do que oportuno para se dedicarem ao tema e suprirem esta inexplicável lacuna, trazendo elementos que possam esclarecer a todos, qualificar o debate, e não deixar que se cometam erros em um assunto que afeta as gerações presente e futura.

Para isso é importante que se conheçam algumas informações básicas que formam a estrutura jurídico-financeira do sistema previdenciário brasileiro.

De início, há que se destacar ser de tal forma relevante esse sistema, que a lei orçamentária anual dos entes da federação brasileira, nos expressos termos do art. 165 da Constituição, comporta uma subdivisão em três partes, a saber: a) o orçamento fiscal, referente aos Poderes do ente federado, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; b) o orçamento de investimento das empresas controladas pelo o ente da federação; e c) o orçamento da seguridade social, que abrange “todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público”.

Uma organização orçamentária que se mostra de todo conveniente, pois permite melhor administração, maior controle e transparência sobre os recursos da seguridade social, evitando que se dispersem por todo o orçamento, misturando receitas e despesas de diversas naturezas e impedindo que se conheça a estrutura financeira do que está entre os mais – se não o mais – importante sistema de proteção financeira dos direitos sociais.

Há que se destacar a relevância financeira do Orçamento da Seguridade Social, que, neste exercício financeiro de 2017, segundo a lei orçamentária federal vigente (Lei 13.414/2017), estima a receita total da União em mais de três trilhões de reais (R$ 3.505.458.268.409,00), e o Orçamento da Seguridade Social participa nesse montante com mais de R$ 600 bilhões (R$ 668.099.666.174,00).

Desde logo convém observar que previdência social, cuja reforma está em acalorada discussão, insere-se no contexto da seguridade social, que abrange saúde, assistência social e a previdência social. A Constituição trata do tema nos artigos 194 a 204 (Saúde, arts. 196 a 200; Previdência Social, arts. 201 e 202; e Assistência Social, arts. 203 e 204).

O artigo 195 prevê que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, sendo fontes de receita da seguridade social (e não somente da previdência social), recursos dos orçamentos de todos os entes federados e também (mas não somente)[2] das seguintes contribuições sociais:

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento;

c) o lucro;

II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III - sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

A Lei 8212/91 detalha o financiamento da seguridade social (arts. 10 e seguintes), enumerando as diversas formas de obtenção de recursos especificamente destinados a compor o Orçamento da Seguridade Social, evidenciando, apenas no que tange a este aspecto, uma ampla gama de fontes que entram na composição das receitas do sistema.

Incomparavelmente mais complexa é a especificação do que deve ser incluído como despesa da seguridade social como um todo, incluindo a previdência social.  Inúmeros exemplos poderiam ser citados evidenciando a dificuldade em delimitar quais sejam essas despesas, e também separar benefícios previdenciários de assistenciais. Em razão disso, o fato é que se constata não ser simples a verificação do desejável equilíbrio entre as receitas e despesas do sistema de previdência social, e apuração do eventual déficit existente, a fim de que seja possível, com segurança e transparência, promover alterações que efetivamente tragam uma solução para o problema, no curto e longo prazos, garantindo a sustentabilidade do sistema.

A esse já difícil detalhamento das receitas e despesas que compõem o sistema de previdência social, soma-se o “desenvolvimento e aprimoramento” da “contabilidade criativa”, que “evoluiu” muito nos últimos anos, e pouca segurança se consegue ter do que deve ou não estar no rol dos itens que a integram. Muitas das despesas alocadas no Orçamento da Seguridade Social são de discutível relação com suas finalidades, onerando-o indevidamente.[3]

Recentemente, mudanças na organização da administração pública federal intensificaram ainda mais a dificuldade no gerenciamento dos recursos da previdência social. O Ministério da Previdência Social, que concentrava a administração do sistema, já no governo da ex-presidente Dilma Roussef, foi incorporado ao Ministério do Trabalho e, mais recentemente, no atual governo, ao Ministério da Fazenda. De fato, tornaram-se ligados ao Ministério da Fazenda o Conselho Nacional de Previdência e a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência (antes denominados de Conselho Nacional de Previdência Social e Dataprev, respectivamente). Da mesma forma a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), o Conselho Nacional de Previdência Complementar e a Câmara de Recursos da Previdência Complementar. O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o Conselho de Recursos da Previdência Social passaram a compor, no entanto, o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário – mudança que parece ter surpreendido até o ministro da pasta.[4] Com isto, este Ministério é o órgão atualmente responsável pelo Programa 2061 (Previdência Social), o qual, no orçamento de 2016, situava-se no âmbito de competências do Ministério do Trabalho e Previdência Social.[5]

Com isso, os recursos relacionados à previdência social, sob o aspecto da classificação orçamentária institucional, ficaram bastante dispersos, dificultando a visualização, identificação e gerenciamento da atividade financeira relacionada à previdência social.

Não se pode esquecer também da Desvinculação de Receitas da União (DRU), que permite a desvinculação, até o final de 2023, de 30% da arrecadação da União em relação às contribuições sociais, contribuições de intervenção no domínio econômico e taxas. A desvinculação foi estendida ainda aos estados (artigo 76-A do ADCT) e aos Municípios (artigo 76-B), com as exceções ali elencadas. A este respeito, nota-se que desde o surgimento do Fundo Social de Emergência, fruto da Emenda Constitucional de Revisão 1 de 1994, desafetam-se parte das receitas das contribuições sociais já referidas, destinadas a financiar a seguridade social. Esta previsão reiterou-se, ainda, no Fundo de Estabilização Fiscal (ECs 10/1996 e 17/1997) e nas regras anteriores da DRU, pelas emendas 27/2000, 42/2003, 56/2007 e 68/2011, até chegar à forma atualmente vigente.

Excessos de renúncias fiscais, elevada sonegação de tributos e contribuições, e leniência na cobrança da dívida ativa, só agravam o quadro de incerteza sobre qual a é verdadeira situação das finanças públicas em matéria previdenciária, e dificultam aferir a existência e exata dimensão do alegado déficit, bem como suas reais causas.

Em face de tudo o que se pode constatar, vê-se que o Orçamento da Seguridade Social, como instrumento para dar transparência, garantir o equilíbrio financeiro e aperfeiçoar a gestão do sistema de seguridade social, e por consequência da previdência social, está com suas funções bastante prejudicadas, como destacou Élida Graziane Pinto neste espaço.[6]

Do exposto, não é de se espantar a diversidade de opiniões sobre o tema, com posições diametralmente opostas, e todas elas fundadas em dados financeiros e estatísticos, o que deixa atônitos não só o cidadão comum, como também os parlamentares que estão com a responsabilidade de decidir esse tema crucial para o presente e o futuro do país.

Há uma quase unanimidade em reconhecer existir uma insustentabilidade do sistema previdenciário no longo prazo, o que exigiria uma reforma o quanto antes para evitar este problema futuro, e nesse sentido é de se louvar a firme atuação dos governantes. Um raro exemplo de preocupação com as próximas gerações, o que é bastante inusitado, verdadeira exceção à regra infelizmente vigente, de pensar somente no presente e agir como bombeiro, apagando incêndios e consertando erros cometidos no passado. Mas a questão é por demais relevante e há que se agir com cautela.

Esse espaço é por demais exíguo para discorrer sobre o tema com um mínimo de profundidade. Há ainda a tormentosa questão da previdência dos servidores públicos e a situação dos estados e municípios. Mas penso ser importante chamar a atenção para a enorme complexidade e dimensão do problema. E a evidente necessidade de que sejam feitos estudos mais claros, transparentes e compreensíveis, que permitam tomar decisões acertadas. A sociedade tem pressa, as reformas urgem, e o tempo está passando. Mas o provérbio “a pressa é inimiga da perfeição” aplica-se com perfeição (com o perdão pela redundância) a essa situação. E a sabedoria popular manda nesses casos andar “devagar com o andor, que o santo é de barro”.

Os trabalhadores, que ontem comemoraram o seu dia, e são os responsáveis pela construção de um país melhor, merecem ter seus direitos respeitados e a segurança de um sistema justo que os proteja na saúde, doença e velhice, e para isso é preciso que se construa e mantenha um bem estruturado sistema de previdência social, o que não se faz sem estudos profundos, sérios e tecnicamente precisos, que devem ser analisados com cuidado e sem açodamento.

 

[1] Que prefiro colocar entre aspas porque defendo que as principais questões controvertidas estão muito mais no âmbito do direito financeiro do que tributário, sendo mais correto se a denominassem de “reforma financeira”.

[2] O art. 11 da Lei 8212/91 também é claro nesse sentido, ao dispor que, no âmbito federal, o orçamento da Seguridade Social é composto por receitas da União, das contribuições sociais e de outras fontes.

[3] Nesse sentido, veja-se Ricardo Calciolari, O Orçamento da Seguridade Social e a efetividade dos direitos sociais (Curitiba: Juruá, 2009), páginas 135-136, entre outros trechos.

[4] http://politica.estadao.com.br/blogs/coluna-do-estadao/inss-vai-para-desenvolvimento-social-e-agrario-e-ate-ministro-fica-surpreso-com-mudanca/

[5] Ver, a propósito, a Lei 13.414, de 10 de janeiro de 2017, que estabelece o orçamento para o exercício de 2017, em conjunto com a Lei 13.341, de 29 de setembro de 2016.

[6] Coluna Inconstitucionalização do réquiem para o Orçamento da Seguridade Social, publicada em 28.3.2017.

 é juiz de Direito em São Paulo, professor associado da Faculdade de Direito da USP, doutor e livre-docente em Direito Financeiro pela USP.

Revista Consultor Jurídico, 2 de maio de 2017, 8h00

Comentários de leitores

2 comentários

Preciso

Advogado e professor universitário. (Advogado Sócio de Escritório - Administrativa)

Professor, acertou no nervo.
Outro ponto que tem sido omitido dos debates é a imperiosa necessidade de investimento em infraestrutura, inovação e educação, para o aumento da produtividade da população economicamente ativa.
Muito obrigado pela clareza.

Bônus de eficiência ataque à receita previdência

Abel Valini ap (Administrador)

BÔNUS DE EFICIÊNCIA: DESCONSTRUÇÃO DA RECEITA PREVIDENCIÁRIA DESONERAÇÃO NA FOLHA DE PAGAMENTO, ATAQUE VIRIL ÀS BASES DE INCIDÊNCIA INSS/FGTS - FALÁCIA DO AUMENTO DA ARRECADAÇÃO
A isenção da contribuição previdenciária sobre o Bônus de Eficiência dos Auditores Fiscais é precedente jurídico para atacar bases de incidência INSS FGTS e transmutá-las todas em título Bônus de Eficiência: ADICIONAIS DE FUNÇÃO, BÔNUS, COMISSÕES, GORJETAS, GRATIFICAÇÕES, GRATIFICAÇÃO AJUSTADA, HORAS EXTRAS, PERCENTAGENS, PRÊMIOS, PRODUTIVIDADE, QUEBRA DE CAIXA, RETIRADA DE DIRETORES EMPREGADOS, extensiva para RETIRADAS DE DIRETORES PROPRIETÁRIOS, RETIRADA DE TITULARES DE FIRMA INDIVIDUAL, pois breve negociação sindicatos em acordo coletivo ser liberalidade da empresa, com resultados financeiros excelentes, tipo “pago Salário Mínimo + Bônus de Eficiência” sem encargos trabalhistas e previdenciários, mesmo com a ocorrência da habitualidade: SEGURADO - redução de incidência previdenciária sobre contribuição Segurados; EMPRESA: redução de custos não incidência de 20% contribuição Empresa, mais alíquota SAT, mais Terceiros, em destaque Salário Educação e do FGTS. Conseqüência imediata: queda da Arrecadação Total da Receita Federal pela não arrecadação INSS FGTS sobre Folha de Pagamento. Qualquer advogado, contador, empresário vai recorrer ao Judiciário, às DRJs, ao CARF: se renúncia NÃO INCIDÊNCIA DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA BÔNUS DE EFICIÊNCIA VALE PARA O AUDITOR FISCAL, RESPONSÁVEL PELA AUDITORIA ENCARGOS PREVIDENCIÁRIOS E TRABALHISTAS, HÁ DE VALER PARA SEGURADOS e EMPRESA.

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