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Auditoria do TCU mostra quebra de responsabilidade fiscal no Fies

No final do ano passado, o Plenário do Tribunal de Contas da União examinou auditoria feita por seu corpo técnico sobre o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), enfocando sua modelagem, gestão, fiscalização, resultados e compatibilidade com as regras de responsabilidade fiscal.

Trata-se de um programa pensado para apoiar o país no atingimento da Meta 12 do Plano Nacional de Educação, que visa ampliar o acesso dos brasileiros ao ensino superior, por meio do financiamento de estudantes carentes que não lograram obter uma vaga em instituição pública e que não poderiam arcar com os custos do ensino privado.

A auditoria do TCU revelou, no entanto, que o programa foi mal desenhado, mal implementado, mal fiscalizado, sem resultados qualitativos satisfatórios, sem sustentação financeira, com quebra de regras orçamentárias e de responsabilidade fiscal, apresentando como subproduto apenas o vertiginoso crescimento dos resultados financeiros dos grupos educacionais prestadores de serviços aos alunos do Fies.

Para aumentar o número de alunos elegíveis, o governo federal flexibilizou de tal maneira os critérios de acesso que pessoas que infelizmente não tinham nenhuma condição acadêmica de acompanhar um curso superior, por mais fácil e menos rigoroso que fosse, passaram a ser admitidas pelas instituições particulares de ensino, muitas das quais criadas apenas para aproveitar a oportunidade de negócio criada por essa política de expansão.

Passou a ser admitido qualquer portador de diploma de ensino médio, sem nenhuma nota mínima de corte no Enem e mesmo com nota zero em redação. Dessa forma, pessoas com analfabetismo funcional foram atraídas para o ensino superior, iludidas com a miragem de que tal oportunidade finalmente transformaria suas realidades.

Em contrapartida, nas instituições particulares de ensino, tornou-se virtualmente proibido aos professores reprovar qualquer aluno. Nada de perder clientes por “formalismos excessivos”. Manter o aluno até o final do curso era a palavra de ordem, mesmo com baixo ou nenhum aproveitamento acadêmico.

Evidentemente que alunos assim graduados não terão lugar adequado no mercado de trabalho e ainda terão contraído uma importante dívida que lhes exigirá grandes esforços para pagar. O conto de fadas com dinheiro público vira pesadelo para o aluno mal formado, enquanto empresas educacionais comemoram crescimento fantástico. Evidentemente, não se constrói um país assim.

Continuamos com resultados sofríveis em educação, no entanto, inusitadamente, temos empresas que estão entre as maiores do mundo no ramo da educação. Outro dado alarmante: mais de metade dos cursos de Direito do mundo estão no Brasil! Temos uma grande indústria de bacharéis em Direito, a maior do mundo.

Entre 2009 e 2015, houve crescimento vertiginoso do programa, com aumento de 40.000% em subsídios implícitos. Em 2009, eram 32,6 mil estudantes atendidos. Em 2014, foi atingido o pico de 732,6 mil estudantes. Apesar disso, o programa não resultou em cumprimento de metas previstas no PNE, porque critérios extremamente abrangentes, inclusive de renda máxima familiar de até 20 salários mínimos, permitiram que grande parte da expansão do número de estudantes do programa ocorresse a partir da migração de alunos pagantes para a condição de beneficiários do programa, frustrando seus objetivos, mas sobrecarregando o orçamento e a dívida pública.

A flexibilização excessiva dos critérios de ingresso no programa fez com que ele passasse a captar alunos de classe média, que podiam e podem pagar pelos cursos oferecidos, mas que viram no Fies uma oportunidade de aplicarem seus recursos no mercado financeiro, com juros reais positivos, enquanto contraíam uma dívida subsidiada pela sociedade, com juros reais negativos, fazendo o que o mercado financeiro chama de arbitragem. Com isso, o aumento do número de contratos não correspondeu a um aumento proporcional no número de alunos matriculados.

Tal deformação do funcionamento do programa contou com o incentivo explícito de vários grupos educacionais, que trocavam os custos da gestão individual de milhares de contratos e o respectivo risco de inadimplência pelo agrupamento deles todos em torno de um único bom cliente, a União.

O crescimento explosivo do programa não encontrava lastro, entretanto, nas finanças do país. Com arrecadação já em queda, o governo federal editou decreto em dezembro de 2014 que modificou a forma de pagamento das instituições privadas de ensino, reduzindo a apenas oito as parcelas repassadas no ano seguinte, em intervalos de 45 dias, adiando os pagamentos relativos a quatro meses e, dessa forma, criando passivo não contabilizado como dívida pública de R$ 3,1 bilhões para a União, “com dissimulação dos dados orçamentários e financeiros do programa”, enfim, mais uma pedalada descoberta e revelada ao país por uma auditoria do TCU.

Além disso, para camuflar o desequilíbrio orçamentário, as propostas orçamentárias previam sistematicamente recursos insuficientes para o custeio anual do programa. Durante o exercício, o governo se valia da edição de medidas provisórias para suplementar os recursos, quando a Constituição somente as admite em matéria orçamentária para créditos extraordinários, que servem para atender despesas urgentes e imprevisíveis. Isso é uma fraude orçamentária.

A auditoria do TCU identificou ainda que o atual nível de inadimplência do programa é da ordem de estratosféricos 50%, estimulada por absoluta complacência dos agentes financeiros responsáveis pela cobrança dos empréstimos, manifesta pela não adoção das medidas habituais de cobrança de devedores, tal como a negativação junto a entidades de proteção do crédito. De tal modo, corre-se o risco de se criar uma cultura de que o Fies não seria um empréstimo, mas uma bolsa concedida a fundo perdido, o que inviabilizará a sustentação do programa já no médio prazo.

Observe-se que os custos estimados até 2020 apenas para pagamento das mensalidades dos alunos já atendidos é da ordem de R$ 55 bilhões, sem considerar os novos ingressos que certamente ocorrerão nesse período. Ora, se os alunos que usufruíram do financiamento não efetuarem os pagamentos correspondentes, retornando recursos indispensáveis para sua retroalimentação, o programa se revelará insustentável e será descontinuado, o que sem dúvida alguma não contribuirá para o aumento da escolaridade média da sociedade brasileira, de sua capacitação para o mercado de trabalho e incremento da produtividade total de nossa economia.

Além dos evidentes equívocos estruturais, correspondentes a uma expansão irresponsável e insustentável do programa, que nos legou dívidas bilionárias a serem pagas ao longo de vários anos, o trabalho do TCU também encontrou indícios de fraudes que teriam sido cometidas por grupos educacionais consistentes em superfaturamento das mensalidades dos alunos do Fies, violando regra do programa que impedia que houvesse discriminação das mensalidades entre alunos pagantes e alunos financiados pelo Fies.

As fraudes consistiriam na fixação formal do valor das mensalidades em valores acima do praticado para alunos pagantes. O valor formal, superfaturado, seria pago apenas pelo governo, enquanto alunos pagantes recebiam descontos incondicionais, dados de forma genérica a todos os alunos pagantes e apenas a eles. Há notícia de que uma instituição concederia descontos significativos a qualquer aluno pagante que se cadastrasse no site de uma fundação por ela mantida, enquanto o mesmo desconto não seria acessível aos alunos financiados pelo Fies.

O TCU aprofundará o exame desses indícios para eventual responsabilização de todos que contribuíram para sua ocorrência, incluídos os grupos educacionais que com isso ter-se-iam beneficiado de maneira não apenas imoral, mas ilícita. Se isso restar comprovado, não se tratará apenas de tirar proveito do desenho mal elaborado do programa, mas de burlar regras explícitas, às quais os grupos educacionais livremente aderiram quando optaram por prestar serviços educacionais ao programa.

Aliás, a regra que proibia discriminação de preços em desfavor dos alunos do Fies já era, por si só, extremamente favorável aos grupos educacionais. Pelas mais elementares regras de mercado, o principal cliente e comprador é que pode e deve ser favorecido com descontos expressivos. Assim, o governo federal, como principal comprador das vagas disponibilizadas pelos grupos educacionais, é que deveria obter descontos substanciais nas mensalidades pagas pelo Fies, o que reverteria em economia não só para toda a sociedade, que arca com o subsídio financeiro concedido, como também para o aluno financiado, que assumiria uma dívida menor e, portanto, poderia liquidá-la com maior facilidade, além de aumentar a sustentabilidade financeira do programa.

É mesmo bizarro que um programa de finalidade social tenha sido modelado, implementado e fiscalizado de modo que os principais beneficiários não foram os alunos carentes alvos do programa, mas as empresas prestadoras de serviços educacionais.

Nada contra a iniciativa privada e a obtenção de lucros por elas. O lucro é a razão de ser da iniciativa privada e sua condição de permanência. A iniciativa privada é que gera toda a riqueza da sociedade. O governo é consumidor de riqueza, não gerador. Isso não legitima, no entanto, o rent seeking por parte de qualquer setor.

Um programa dessa natureza, com essa missão, deve ser focalizado, voltado para o atendimento dos estudantes que realmente não tenham condições de pagar pelo ensino superior, que realmente tenham condições de aproveitamento do curso (lembre-se que esse estudante tem uma dívida a ser paga!), em instituições de ensino que ofereçam cursos de qualidade, que não sejam meras fabriquetas de diplomas inúteis.

Além de chamar ao processo quatro ex-ministros da Educação e outros responsáveis pelas irregularidades e falhas apontadas, o TCU determinou ao Ministério da Educação a adoção de diversas medidas corretivas. Uma nova versão do Fies, livre das graves distorções identificadas, poderá contribuir efetivamente para a maior e efetiva inclusão de jovens carentes no ensino superior, com reais possibilidades de colocação no mercado de trabalho.

O Brasil precisa caminhar rapidamente para o futuro e a educação é o caminho, mas é preciso dar o passo conforme o tamanho da perna para não tropeçarmos sozinhos.

Revista Consultor Jurídico, 14 de março de 2017, 20h49

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