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Considerações sobre a deliberação remota no Congresso: pioneirismo e desafios

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A pandemia trouxe enormes desafios ao Congresso: em 11/3/2020, a Organização Mundial da Saúde declarou a Covid-19 pandêmica [1]. Em 13/3/2020, determinou-se a interrupção das atividades presenciais no Legislativo (o fechamento do espaço físico do Congresso não se deu apenas para o público, mas para os próprios parlamentares, assessores e equipes técnicas) [2]. Nesse contexto, não ter a presença física significava não deliberar e, em última instância, a própria paralisia do Parlamento.

O Congresso reagiu com celeridade à crise de proporções globais: diante da premissa que não podia parar, teve que se adaptar. Já em 17/3/2020, foram publicados a Resolução da Câmara dos Deputados nº 14/2020 e o Ato da Comissão Diretora do Senado nº 7/2020, instituindo em cada Casa o Sistema de Deliberação Remota (SDR) [3][4]. Três dias depois, em 20/3/2020, o Senado realizava a primeira sessão totalmente remota de um parlamento no mundo, o senador Antônio Anastasia, que presidia a sessão, ressaltou que "a sessão, ainda que 'experimental' era 'histórica'" [5]. Essa experiência pioneira mereceu destaque internacional conforme publicizado pela União Interparlamentar [6].

Tem-se, portanto, que o Brasil, ainda que atingido pela pandemia tardiamente em comparação aos epicentros iniciais (China, seguida da Europa), foi um verdadeiro early adopter das ferramentas digitais para deliberação remota, considerado mais como orientador das experiências internacionais do que o contrário [7][8]. Esse movimento internacional se retroalimentou, com o estabelecimento de redes de troca de experiências. Nesse diapasão, Santos e Batista [9] apontam que, no contexto pandêmico, a necessidade de se avançar com o SDR foi ratificada pela observação da implantação de iniciativas no mesmo sentido por outros parlamentos democráticos acometidos pela pandemia e pelo distanciamento social.

Cumpre mencionar que no mesmo 20/3/2020, o presidente da República havia insinuado pedir ao Congresso o estado de sítio, hipótese imediatamente afastada pela presidência das duas Casas [10][11][12]. É patente que o SDR, ao permitir a continuidade do funcionamento legislativo, evitou a um só tempo, soluções autocráticas e a omissão estatal, representado a busca de uma via para lidar com a crise política e sanitária, preservando o funcionamento da democracia brasileira [13]. Assim, pode-se afirmar que a principal ação legislativa no Brasil num cenário de crise pandêmica foi a própria decisão de manter o Congresso Nacional em funcionamento [14].

Diante disso, o SDR surge como uma opção estratégica na preservação das instituições em futuras e eventuais situações de força maior — para além da pandemia, que impossibilitem a presença física de parlamentares no Palácio do Congresso Nacional — permitindo que atividades essenciais sejam mantidas, antes mesmo que forças políticas reclamem soluções excepcionais para a crise [15][16]. Seria a garantia de que algo como a colocação de tanques do exército em frente ao Congresso para impor o fechamento de suas portas, tal qual ocorreu em 1964 [17], não volte a se repetir.

O foco deste artigo é o aspecto da manutenção do debate democrático relacionado ao SDR, mas não se pode negar que a nova prática, em alguma extensão, e ainda que indiretamente, atendeu a outros propósitos, como a narrativa pública de redução de gastos com o legislativo (e.g., com água, eletricidade, serviços de limpeza e copeiragem, deslocamento dos parlamentares etc.) [18].

O SDR viabilizou, ainda que com certa limitação de procedimento e escopo, que a questão política do enfrentamento da pandemia fosse elaborada, deliberada e implementada com a maior normalidade democrática possível [19]. Sem embargo, o SDR pode ser visto como uma medida de exceção, pois reduziu a atividade parlamentar ao primordial, e.g., espaços institucionais, como o das comissões, não encontraram equivalente no SDR, cujo principal objetivo foi manter a capacidade deliberativa do Legislativo, o que ocorreu pela centralização das atividades nos plenários, em desfavor dos colegiados [20].

O requerimento de urgência se tornou fulcral na dinâmica de votação de proposições legislativas no plenário das Casas, em especial diante da suspensão do funcionamento das comissões permanentes — que antes da pandemia funcionavam como "espaços privilegiados de debate e participação, que [...] [contribuíam] para uma tomada de decisão mais bem informada por parte do parlamentar" [21][22]. Essa dinâmica inegavelmente aumentou o poder das Mesas, em especial de seus presidentes, mas também das lideranças partidárias[23][24]. Conforme aponta Bandeira de Mello [25] esse aumento sem precedentes do poder nas mãos do Presidente da sessão se manifestou sobre o controle da fala [26][27] e do encaminhamento da sessão, modificando a distribuição de forças no Parlamento.

Gershon e Barbosa [28] buscaram identificar se, de fato, as matérias tratadas no âmbito do SDR se circunscreveram a matérias urgentes e preferencialmente ligadas à crise pandêmica. Os autores apontaram que as proposições de autoria da Câmara foram as mais relacionadas com a crise decorrente da Covid-19, ao passo que mais de 50% das proposições de autoria do Senado não teriam relação direta com a pandemia, o que atribuíram à maior flexibilidade das regras do SDR no Senado [29].

Além disso, pesquisadores apontaram uma redução expressiva da taxa de apoio ao governo pós-implantação do SDR, ainda que não se tenha observado alteração relevante na distribuição de partidos governistas e oposicionistas [30].

Cumpre assinalar que organizações da sociedade civil (em especial que atuam em favor de cidadania, direitos humanos e preservação ambiental) manifestaram-se quanto à possibilidade de atropelo de direitos e procedimentos democráticos básicos, relacionadas à limitação no tempo e nas condições de debate das proposições pautadas para decisão em plenário com utilização do SDR [31].

Diante disso, uma reflexão pertinente diz respeito a se a experiência legislativa com a utilização do SDR tem de fato representado adequadamente a sociedade [32]. Nesse sentido, aponta-se que o SDR limitou o emprego de algumas metodologias e ferramentas de participação social, em especial estratégias de relacionamento e coordenação, advocacy, lobbying e monitoramento presenciais [33].

Como forma de contornar essas dificuldades, as organizações sociais: (1) utilizaram-se de relacionamentos anteriormente estabelecidos para acessar o debate e os bastidores das negociações dos projetos (daí a importância do trabalho perene das organizações para situações limite e de estreitamento dos canais políticos); (2) fizeram uso combinado de estratégias de comunicação e mobilização em redes sociais, inclusive com participação de influenciadores digitais a fim de ampliar o público atingido; (3) coordenaram-se por meio de coalizões que trouxeram "ganhos de escala para as ações de advocacy, além de suprir parcialmente a escassez de informações políticas, técnicas e de espaços presenciais para articulação durante a pandemia" [34].

O SDR evitou a paralisia do Legislativo, mas as críticas são inevitáveis diante das limitações evidentes. Já no seu nascedouro, o SDR enfrentou desafios como a questão do ageísmo e da alfabetização digital (e.g., parlamentares de mais idade ou com dificuldade de manejar novas tecnologias); problemas de conexão (e.g., por ocasião do apagão no Amapá, em novembro de 2020 [35], os parlamentares daquele Estado também foram impactados); dentre outros.

Assim, como nem tudo são flores, faz-se necessário mencionar determinados obstáculos do SDR que se tornaram evidentes ao longo de sua utilização: (1) rapidez na aprovação das matérias em plenário, no que diz respeito à escassez de tempo para deliberação — pode-se dizer, de certa forma, que o dissenso perdeu espaço; (2) fluxo limitado de informação sobre a matéria, seguindo-se logo para a votação; (3) falta de presença física nos gabinetes, plenário e comissões para aprofundamento das discussões, o que em certo grau refletiu-se em dificuldade de articulação dos próprios parlamentares entre si; (4) o poder de obstrução de parlamentares da minoria (qualquer que seja essa minoria) se viu limitado/perdeu força; (5) votações simbólicas havendo consenso no Colégio de Líderes, sem que se tenha debate sobre a matéria; (6) ausência de participação social, ainda que virtual (e.g., com as comissões permanentes e especiais suspensas, não se tinham audiências públicas, um importante canal de intervenção e interlocução com a sociedade civil)[36][37][38].

Com o arrefecimento da pandemia, formatos híbridos tornaram-se o padrão internacional [39]. Concomitantemente, algumas flexibilizações e adaptações foram promovidas, nem todas para o bem do processo democrático, e.g., na Câmara dos Deputados, ainda que em pleno emprego do SDR, determinou-se que para fazer uso da palavra, o parlamentar deveria estar presente em Plenário. Entende-se que, ao impor uma limitação na participação plena do parlamentar no processo deliberativo, baseada na presença física ou não do mesmo na Casa, acaba-se criando uma espécie de casta inferior, de parlamentar de segunda categoria, tolhido em algum grau do seu direito de deliberar.

Ganhos relacionados à realização de audiências públicas, participação de especialistas e oitiva de autoridades (e.g., embaixadores), que agora podem ser realizadas com os participantes localizados fisicamente em qualquer lugar do mundo, trazem vantagens não só logísticas, mas principalmente econômicas [40]. Outro benefício diz respeito à obtenção de quórum para deliberação (que no modelo tradicional às vezes encontrava dificuldade para ser alcançado, principalmente nas comissões).

De todo o exposto, tem-se que os benefícios trazidos pela implantação célere do SDR são inegáveis, mas ele padece de suas próprias virtudes (e.g., ao mesmo tempo que permite a deliberação, fragiliza o debate que é o âmago do Parlamento). Agora que se caminha para uma pretensa normalidade, algumas perguntas já começam a ser feitas: qual o modelo a ser empregado no momento pós-pandemia? Quais práticas do SDR serão mantidas? E em que extensão? Sem dúvidas há mais perguntas do que respostas, mas tais questionamentos terão de ser enfrentados mais cedo ou mais tarde.


[1] WHO, World Health Organization. Listings of WHO’s response to COVID-19. 29 jan. 2021. Disponível em: https://www.who.int/news/item/29-06-2020-covidtimeline. Acesso em: 12 jun. 2022.

[2] OLIVEIRA, Vitor. Legislativo e sociedade. In: SANTOS, Fabiano (Org.). Congresso Remoto: a experiência legislativa brasileira em tempos de pandemia. 1. ed. Rio de Janeiro: EdUerj, 2021. p. 97.

[3] BRASIL, Câmara dos Deputados. Resolução da Câmara dos Deputados nº 14, de 2020. 2020a. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescad/2020/resolucaodacamaradosdeputados-14-17-marco-2020-789854-publicacaooriginal-160143-pl.html. Acesso em: 12 jun. 2022.

[4] BRASIL, Senado Federal. Ato da Comissão Diretora nº 7, de 2020. 2020b. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/arquivos/2020/03/17/ato-da-comissao-diretora-no-7-de-2020. Acesso em: 12 jun. 2020.

[5] BRASIL, Congresso Nacional, Senado Federal. Por trás da Mesa: da mudança para Brasília à primeira votação remota da História. Brasília: Senado Federal, Secretaria-Geral da Mesa, 2020c, p. 324.

[6] IPU, Inter-Parliamentary Union. How do parliaments function in a time of pandemic? Tweet de @IPUparliament, em 20 mar. 2020. Disponível em: https://twitter.com/IPUparliament/status/1241027434759311360. Acesso em: 12 jun. 2022.

[7] IPU, Inter-Parliamentary Union. World e-Parliament Report 2020. Geneva: IPU, 2021. Disponível em: https://www.ipu.org/resources/publications/reports/2021-07/world-e-parliament-report-2020. Acesso em: 14 jun. 2022. p. 17.

[8] SANTOS, Fabiano; BATISTA, Cristiane. Primeiros passos. In: SANTOS, Fabiano (Org.). Congresso Remoto. 1ª ed. Rio de Janeiro: EdUerj, 2021. p. 34.

[9] SANTOS; BATISTA, loc. cit.

[10] ASSUMPÇÃO, San Romanelli. Considerações normativas sobre o Congresso Remoto. In: SANTOS, Fabiano (Org.). Congresso Remoto. 1ª ed. Rio de Janeiro: EdUerj, 2021. p. 136.

[11] SANTOS, Fabiano; GERSHON, Debora. Os regimentos remotos. In: SANTOS, Fabiano (Org.). Congresso Remoto. 1ª ed. Rio de Janeiro: EdUerj, 2021. p. 40.

[12] FERES JÚNIOR, João. Congresso remoto, pandemia e medidas em tempos de crise. In: SANTOS, Fabiano (Org.). Congresso Remoto: a experiência legislativa brasileira em tempos de pandemia. 1ª ed. Rio de Janeiro: EdUerj, 2021. p. 126.

[13] ASSUMPÇÃO; op. cit., p. 135.

[14] SANTOS; BATISTA, op. cit., p. 23.

[15] BANDEIRA DE MELLO, Luiz Fernando. A deliberação remota no parlamento e o futuro da democracia representativa. In: GONET BRANCO, Paulo; SOARES DA FONSECA, Reynaldo; GONET BRANCO, Pedro et al. (Coord.). Eleições e democracia na Era Digital. (Coleções IDP) São Paulo: Ed. Almedina, 2022, p. 500.

[16] FERES JÚNIOR, op. cit., p. 126-127.

[17] BORTONI, Larissa; REIS, Marco Antonio. Senado terá sessão especial para marcar os 50 anos do golpe de 1964. Agência Senado. 28 mar 2014. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2014/03/28/senado-tera-sessao-especial-para-marcar-os-50-anos-do-golpe-de-1964. Acesso em: 14 jun. 2022.

[18] SANTOS; BATISTA, op. cit., p. 34.

[19] ASSUMPÇÃO, op. cit., p. 127, 136.

[20] OLIVEIRA, op. cit., p. 100.

[21] Op. cit., p. 82.

[22] CANELLO, Júlio; GERSHON, Debora; BARBOSA, Leonardo Martins. Conflito Partidário no Senado Federal. In: SANTOS, Fabiano (Org.). Congresso Remoto. 1ª ed. Rio de Janeiro: EdUerj, 2021, p. 68.

[23] SANTOS; GERSHON, op. cit., p. 42, 45.

[24] GERSHON, Debora; BARBOSA, Leonardo Martins. A agenda remota. In: SANTOS, Fabiano (Org.). Congresso Remoto. 1ª ed. Rio de Janeiro: EdUerj, 2021, p. 84.

[25] Op. cit., p. 504.

[26] Cumpre mencionar que, em que pese a redução do tempo de fala (de 20 para 5 ou mesmo 3 minutos), as reuniões remotas se mostravam mais desgastantes (BANDEIRA DE MELLO, 2022, p. 503) fenômeno que já ganhou nomenclatura na literatura: "Zoom fatigue" (GABRIEL; ROBERTSON; SHOCKLEY, 2021).

[27] GABRIEL, Allison S; ROBERTSON, Daron; SHOCKLEY, Kristen. Research: Cameras On or Off? Harvard Business Review. 26 out. 2021. disponível em: https://hbr.org/2021/10/research-cameras-on-or-off. Acesso em: 14 jun. 2022.

[28] Op. cit., p. 84-86.

[29] GERSHON; BARBOSA, op. cit., p. 86.

[30] CANELLO; GERSHON; BARBOSA, op. cit., p. 79.

[31] SANTOS; GERSHON, op. cit., p. 40.

[32] SANTOS; BATISTA, op. cit., p. 36.

[33] OLIVEIRA, op. cit., p. 98.

[34] Ibid, p. 113-114.

[35] G1. Apagão no Amapá: veja a cronologia da crise de energia elétrica. 18 nov. 2020. Disponível em: https://g1.globo.com/ap/amapa/noticia/2020/11/18/apagao-no-amapa-veja-a-cronologia-da-crise-de-energia-eletrica.ghtml. Acesso em: 13 jun. 2022.

[36] BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 503-505.

[37] SANTOS; BATISTA, op. cit., p. 36.

[38] SANTOS; GERSHON, op. cit., p. 45-46.

[39] BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 505.

[40] Ibid, p. 505.




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 é analista legislativo da Câmara dos Deputados, doutora pela Universidade de Brasília (UnB), visiting PhD student na Universidade de York, mestre pela Universidade Carlos III de Madrid, pós-graduanda em Direito Parlamentar e Poder Legislativo pelo Instituto Legislativo Brasileiro (ILB/Senado), bacharela em Direito pela UnB, LLB exchange student na Universidade Nacional Australiana, pesquisadora do Observatório da LGPD-UnB e pesquisadora do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações (Getel/UnB).

Revista Consultor Jurídico, 3 de julho de 2022, 15h28

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